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مدیریت عمومی جدید و حرفه ای در دولت عمومی: فراتر از مخالفت، چه الگوهای جدیدی در حال شکل گرفتن است؟

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عنوان انگلیسی
New Public Management and professions in the public administration: Beyond opposition, what new patterns are taking shape?
منبع

Publisher : Elsevier - Science Direct (الزویر - ساینس دایرکت)

Journal : Sociologie du Travail, Volume 53, Issue 3, July–September 2011, Pages 293–348

کلمات کلیدی
- مدیریت عمومی جدید - گروه های حرفه ای - حرفه - استقلال حرفه ای - اصلاحات ادارات دولتی - بوروکراسی حرفه ای - حرفه ای - فرانسه -
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چکیده انگلیسی

More and more reforms in public administrations are being conducted that are based on the principles and instruments of “new public management”. They have set off protest and collective actions by several professional groups in various sectors (health, education, justice, social work, research…), whence questions about the future of professional groups in public services, in particular about their autonomy, which these reforms threaten. The opposition between this new public management and certain professional groups, is not the final explanation to draw from an analysis of this situation. Should these changes be seen as the decline of professional groups and of their autonomy, as a mutation of professional models, an overhaul of professionalism, etc.? These questions, which current events in France and Europe have raised, are a matter for ongoing sociological thought. They are approached empirically, from the field, using varied scales of analysis and research. Forms of tension between this new public management and professional groups are explored.

مقدمه انگلیسی

En France, de nombreuses mobilisations collectives ont récemment mis en lumière la structure d’une opposition entre des réformes porteuses d’orientations marquées par la doctrine du New Public Management (NPM) et des groupes professionnels appartenant au secteur public, des professionnels travaillant au sein des administrations d’État. Les exemples illustrant cette tension sont nombreux. Reposant sur une association de chercheurs, scientifiques et littéraires, qui vise à défendre le financement de la recherche française par les pouvoirs publics, le collectif Sauvons la recherche (SLR) se mobilise à partir de 2003 pour s’opposer à la loi d’orientation et de programmation pour la recherche et l’innovation. Le mouvement dénonce une vision de court terme et productiviste des orientations gouvernementales pour la recherche publique. Les manifestations d’étudiants et d’universitaires contre la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (dite loi LRU) constituent une nouvelle étape de ces luttes. Dans un commentaire de la loi, Annie Vinokur inscrit clairement la réforme dans le cadre du déploiement du nouveau management public qui met à mal l’autonomie scientifique et pédagogique du corps des enseignants-chercheurs par le biais d’un affaiblissement de sa représentation, du développement des recrutements contractuels et de la montée en puissance des financements par projets et des évaluations quantitatives (Vinokur, 2008, p. 15). Dans un tout autre domaine, est lancé, le 22 décembre 2008, « l’appel des appels », appelant à la création d’une coordination nationale qui rassemble des professionnels de multiples domaines contre les conséquences sociales et humaines, dénoncées comme désastreuses, de réformes néomanagériales en cours dans différents secteurs : « Au nom d’une idéologie de “l’homme économique”, le Pouvoir défait et recompose nos métiers et nos missions en exposant toujours plus les professionnels et les usagers aux lois “naturelles” du Marché. Cette idéologie s’est révélée catastrophique dans le milieu même des affaires dont elle est issue. Nous, professionnels du soin, du travail social, de l’éducation, de la justice, de l’information et de la culture, refusons qu’une telle idéologie mette maintenant en “faillite” le soin, le travail social, l’éducation, la justice, l’information et la culture » (http://www.appeldesappels.org/l-appel-des-appels-1.htm). Ces mobilisations font écho à celles des professionnels de santé dans le cadre du « Mouvement de défense de l’hôpital public », lancé en 2009 et réagissant au projet hôpital 2007, à la mise en œuvre accélérée de la tarification à l’activité (T2A) et à la loi hôpital, patients, santé et territoires (HPST) du 11 mars 2009. En février 2011, enfin, éclate une importante mobilisation des magistrats, avocats et professionnels de la justice (fonctionnaires des greffes, éducateurs, etc.), sous la forme de manifestations et de grèves du zèle en réaction aux critiques formulées par le président de la République à la suite d’un cas de récidive (affaire Laëtitia) mais cristallisant une contestation des coupes budgétaires et des réductions d’effectifs ainsi qu’une opposition aux formes de « gestionnarisation » de la justice bien décrites par Cécile Vigour, 2006 and Vigour, 2008. Analysées de manière globale, ces multiples mobilisations constituent une réaction de groupes professionnels du secteur public à des réformes porteuses d’instruments ou de principes tirés du NPM et dénoncées comme des remises en cause, notamment, de leur autonomie. Défini simplement, le NPM constitue un puzzle doctrinal (Bezes, 2009, Hood, 1991 and Merrien, 1999), développé par sédimentation et strates successives, qui promeut de nouvelles manières de penser l’organisation administrative à partir d’un ensemble hétérogène d’axiomes tirés de théories économiques, de prescriptions issues de savoirs de management, de descriptions de pratiques expérimentées dans des réformes (notamment dans les pays anglosaxons) et de systématisations produites par des organismes comme l’organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Ses préconisations, qui ont quelque peu varié en 20 ans, avancent cinq principes d’organisation, déclinés en différentes mesures : la séparation entre les fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et les fonctions opérationnelles de mise en œuvre et d’exécution ; la fragmentation des bureaucraties verticales par création d’unités administratives autonomes (des agences), par décentralisation ou par empowerment de groupes d’usagers ; le recours systématique aux mécanismes de marché (concurrence entre acteurs publics et avec le secteur privé, individualisation des incitations, externalisation de l’offre) ; la transformation de la structure hiérarchique de l’administration en renforçant les responsabilités et l’autonomie des échelons en charge de la mise en œuvre de l’action de l’État ; la mise en place d’une gestion par les résultats fondée sur la réalisation d’objectifs, la mesure et l’évaluation des performances et de nouvelles formes de contrôle dans le cadre de programmes de contractualisation. Mobilisant ces instruments séparément ou les combinant dans des programmes ambitieux inspirés par les idées du NPM, de nombreuses réformes ont été lancées, depuis les années 1980, affectant la plupart des administrations publiques nationales et des domaines d’intervention de l’État (Pollitt et Bouckaert, 2004). Outre la remise en cause de certaines règles dites « bureaucratiques » au sens de Max Weber, elles portent avec elles une critique des groupes professionnels du secteur public, ce que Henry Mintzberg (1979) appelle des « bureaucraties professionnelles ». Le phénomène est identifié dans de nombreux pays d’Europe continentale (Allemagne, France, Pays-Bas), scandinaves (Suède, Danemark) ou nord-américains (États-Unis, Canada), sous des formes et avec des temporalités spécifiques. Ce sont, toutefois, les réformes britanniques, menées par les gouvernements conservateurs (Thatcher), puis travaillistes (Blair), qui semblent emblématiques de ce mouvement. En Grande-Bretagne, un ensemble de travaux académiques ont décrypté les réformes NPM comme des instruments au service d’attaques contre des groupes professionnels, notamment au sein du National Health Service (NHS), qui participent à l’organisation et au fonctionnement des services publics et qui en revendiquent d’ailleurs, plus que d’autres agents publics, les principes et les valeurs ( Dent, 2003, Exworthy et Halford, 1999, Flynn, 1999, Scott, 2008 and Thomas et Davies, 2005). Des dynamiques comparables, assimilées au progrès de politiques néolibérales valorisant les logiques de marché, d’individualisation, de contrôle des performances et de choix de « client-consommateur », ont été observées, particulièrement dans le domaine de la santé, en Allemagne (Kuhlmann et al., 2009), aux Pays-Bas (Oomkens, 2010), au Danemark (ibid., Kirkpatrick et al., 2009) ou en Suède (Blomgren, 2003). Le constat est similaire en France. Les idées néo-managériales y ont été lentement élaborées et diffusées dans l’État, notamment depuis les années 1990, mais se sont cristallisées dans le cadre de réformes transversales comme la loi organique relative aux lois de finances du 1er aout 2001 (la LOLF) ou de nombreuses réformes sectorielles (Bezes, 2009). Plusieurs ouvrages engagés convergent pour décrire l’opposition frontale entre les réformes néo-libérales NPM et les professions du secteur public ( Bonelli et Pelletier, 2010, Chauvière, 2007 and Gori et al., 2009). Comment penser ces mutations à l’œuvre ? Cette opposition entre NPM et professions est assurément heuristique et offre une première interprétation des enjeux des transformations en cours. Toutefois, à l’aune des acquis de la sociologie des professions et des nombreux travaux portant sur les réformes néo-managériales, cette structure d’analyse binaire est-elle suffisante et exhaustive ? D’un côté, elle réplique assez directement le discours des acteurs engagés dans les conflits. De l’autre, elle réactive une polarité ancienne et schématique des recherches sur les organisations et les professions en opposant « management » et « professions » ou « managerialism » et « professionalism » (Gleeson et Knights, 2006). Jusqu’à quel point peut-on s’en tenir à ces oppositions ? Telle est l’interrogation au cœur de ce dossier-débat qui propose différents éclairages sur le devenir des groupes professionnels du secteur public à l’épreuve des réformes néo-managériales. Comment les réformes affectent-elles les composantes, elles-mêmes spécifiques, du phénomène professionnel dans le secteur public ? Avec quelles catégories théoriser les dynamiques professionnelles en cours dans de tels contextes : déclin des professions, disparition de l’autonomie des professionnels, émiettement des groupes professionnels, réagencement des territoires professionnels, dé-re-professionnalisation ? Quels fondements des professions du secteur public sont affectés et quelles dimensions privilégier dans l’analyse : la spécialisation des savoirs, l’utilité de l’expertise, la maîtrise de l’activité, le contrôle du résultat, la clôture à l’entrée, le partage de valeurs, la force de l’identité collective, etc., autant d’éléments qui renvoient à la légitimité de l’autonomie des professionnels. À travers une introduction et cinq contributions, notre dossier propose d’engager une réflexion sur la robustesse et la pertinence des concepts de la sociologie des professions à l’aune des mobilisations et des conflits récents. La notion d’autonomie, dont on fait l’hypothèse qu’elle serait particulièrement remise en cause ou bousculée dans les réformes actuelles, se trouve notamment placée au cœur du débat. 1.1. Caractériser le phénomène professionnel dans le secteur public pour mieux comprendre les réformes néo-managériales et leurs effets La dimension professionnelle des services produits dans les administrations bureaucratiques a été reconnue de longue date, notamment à partir des travaux sur les fonctionnaires de terrain (street-level bureaucrats) dans de nombreux secteurs (policiers, enseignants, travailleurs sociaux, juges) qui insistent sur deux propriétés de leurs activités : le contact permanent avec les citoyens ; une forme d’autonomie et un pouvoir discrétionnaire dans l’exécution du travail (Lipsky, 1980). Cette dimension a été plus systématiquement thématisée par Henry Mintzberg (1979) sous le concept de « bureaucratie professionnelle », caractérisée par trois traits principaux : la complexité des savoirs et de l’expertise mobilisés par les agents publics, généralement acquis en dehors de l’organisation et à travers de longues années d’étude ; la décentralisation de l’autorité et la forte autonomie des agents, liées à l’asymétrie des savoirs, au faible contrôle hiérarchique et à la standardisation limitée du travail ; le poids de la collégialité dans l’organisation du travail et la régulation des activités. Le fonctionnement de ces bureaucraties s’appuie sur la combinaison de règles légales administratives propres au modèle wébérien et de formes élaborées de régulation professionnelle des pratiques. Il a ainsi pu être également qualifié de « bureau-professionalism » (Clarke et Newman, 1997). Cet idéal-type correspond à de multiples secteurs de l’administration, dans lesquels les services sont produits et délivrés par des agents détenteurs d’une expertise hautement spécialisée : la santé (notamment le secteur hospitalier), la justice, la police, l’éducation, l’enseignement supérieur ou encore les domaines liés au développement de l’État providence comme l’action sociale. Ce développement de professionnels experts, au sein de l’administration, notamment en charge de traiter les situations et problèmes des administrés (malades, justiciables, élèves, bénéficiaires des prestations…), a pris, cependant, des formes singulières par rapport au modèle professionnel classique, qui doivent être prises en compte pour comprendre la manière dont les réformes néo-managériales en affectent les traits. L’idéal-type caractérisant la profession est classiquement constitué de l’entrelacement d’un contenu de travail spécifique correspondant à un métier et d’un contrôle institutionnel instaurant une clôture du groupe (Elliott, 1972, Larson, 1977 and Wilensky, 1964). Dans le secteur public, le premier versant apparaît plus affirmé que le second, de sorte que le phénomène professionnel interne à l’État s’apparente à un « occupational » professionnalisme plus qu’à un « status » professionnalisme (Freidson, 1983). Même si c’est avec des degrés divers, ces professionnels détiennent des savoirs spécialisés et codifiés, ils mobilisent des connaissances pratiques acquises avec l’expérience, ils savent comment traiter les cas auxquels ils ont à faire face, ils se réfèrent à une conception partagée de leur fonction, ils se reconnaissent dans une identité collective définie par leur spécialité, leur métier. Mais le contrôle des frontières du groupe et sa maîtrise par les professionnels eux-mêmes apparaît moins établi. Car, même si les situations ne sont pas uniformes, les instruments permettant d’instaurer une clôture restent peu développés : monopole légal, organisations professionnelles puissantes, code de déontologie, etc. Les groupes professionnels du secteur public se caractérisent donc plus par un métier que par un ordre professionnel. L’autonomie des professionnels travaillant dans les administrations est donc relative au regard du fonctionnement bureaucratique, ce qui explique les interrogations sur leur proximité avec le modèle professionnel : s’agit-il de « status professions », d’« occupational professions » ou d’« organizational professions » (Noordegraaf, 2007). Ces interrogations sont renforcées et démultipliées dans un contexte d’introduction de principes et d’instruments du NPM dans le secteur public. Si le fait professionnel au sein de l’appareil d’État s’y distingue des professions réglementées et à statut, les professionnels publics semblent présenter une vulnérabilité plus forte aux réformes néo-managériales qui cherchent à les remettre en cause. Ces réformes sont décrites comme destinées à affaiblir le pouvoir professionnel et à renforcer les contrôles sur le travail des professionnels à travers l’introduction et la promotion de logiques de rationalisation, de standardisation et de redevabilité (accountability). Elles constituent une attaque d’au moins trois composantes du phénomène professionnel : diminution de l’autonomie ; mise en cause de la dimension discrétionnaire du jugement dans les pratiques de travail ; critique du métier, de son efficacité et de ses coûts. Les réformes contemporaines apparaissent comme autant de stratégies visant à renforcer les contrôles, en général, et le contrôle managérial en particulier (via les instruments gestionnaires), sur de puissants groupes professionnels délivrant les biens collectifs (par exemple, Ackroyd et al., 1989). Une très abondante littérature renseigne les dynamiques de ces attaques dans le secteur de la santé. Dominent d’abord les réformes du NHS en Grande-Bretagne qui ont donné lieu à de multiples analyses (Allsop, 2006, Currie et al., 2009, Dent, 2003, Harrison, 2002, Harrison et Pollitt, 1994, Moran, 2000 and Morrell, 2006). De manière générale, les professions de santé sont l’objet de nombreuses recherches analysant les effets des réformes néo-managériales et les « réactions », « résistances » ou « réponses » des groupes professionnels dans des contextes nationaux variés : les professionnels soignants (chefs de service, médecins, infirmières) à l’hôpital en France (Belorgey, 2010), les infirmières en Suède collectivement mobilisées en appui, puis contre les réformes du système de santé dans les années 1990 (Blomgren, 2003) ou aux Pays-Bas confrontées à des contrats de performance (Oomkens, 2010), les médecins au Danemark et en Grande-Bretagne (Kirkpatrick et al., 2009) ou en Allemagne et en Grande-Bretagne (Kuhlmann et al., 2009), les professionnels des soins de maternité (médecins, sages-femmes, infirmières) en Finlande ou au Canada (Sandall et al., 2009), etc. Analysant les mutations hospitalières dans le contexte américain, certains auteurs diagnostiquent le déclin de la domination professionnelle en faveur d’une orientation marquée par la montée en puissance des logiques managériales et de marché (Scott et al., 2000). Au-delà du secteur de la santé, d’autres travaux montrent comment les professions de service public, en général, sont en butte aux réformes dites néo-managériales (Ackroyd et al., 2007 and Kirkpatrick et al., 2005), à des pilotages par des critères externes de performance (De Bruijn, 2002 and De Bruijn, 2010), à des tentatives de disciplinarisation (Fournier, 1999) et à de nouveaux modes d’organisation « post-bureaucratiques » (Morris et Farrel, 2007). Des travaux sur les groupes professionnels publics en France viennent enrichir les analyses des pays étrangers sur de multiples secteurs exposés, notamment, aux dispositifs de gouvernement par la performance : la justice (Vauchez et Willemez, 2007, Vigour, 2006 and Vigour, 2008), la police (Boussard et al., 2006, Jones et Newburn, 2009, Matelly et Mouhanna, 2007 and Ocqueteau, 2006, p. 259–283), l’éducation (Demailly, 2008 and Maroy, 2006), l’enseignement supérieur (Deem et al., 2007), ou encore les domaines liés au développement de l’État providence comme l’action sociale (Chauvière, 2007 and Harris, 1998). Décrits comme des tendances lourdes (Clarke et Newman, 1997 and Pollitt, 1993), ces mouvements apparaissent largement transnationaux même si leur temporalité varie selon les pays (Leicht et al., 2009). 1.2. Dépasser les termes d’une opposition trop schématique entre New Public Management et groupes professionnels publics ? Cette opposition entre NPM et professionnels dans l’État offre assurément une clé de lecture immédiatement intelligible des transformations à l’œuvre. Épuise-t-elle pour autant la compréhension des phénomènes et résiste-t-elle à l’épreuve des acquis de la sociologie des professions, d’un côté, et des travaux sur les mutations néo-managériales, de l’autre ? Dans l’hypothèse au cœur de ce dossier-débat et des contributions qu’il rassemble, elle ne saurait constituer qu’un point de départ de l’analyse, les recherches développées dans le champ académique déplaçant ici sensiblement les termes de la problématisation par rapport au champ des luttes politiques et sociales. L’opposition entre NPM et professions caractérise des prises de position antagoniques des acteurs du champ, dans un contexte historique de multiplication de réformes et de cristallisation de conflits. Un premier pôle se structure autour de discours politiques dénonçant l’autonomie des groupes professionnels internes aux États et alimentant les programmes de la nouvelle droite américaine et britannique (R. Reagan, M. Thatcher) dans les années 1980 (Foster et Wilding, 2000) ou récemment française (N. Sarkozy). Cette position est renforcée par la montée d’une critique budgétaire, portée par les ministères des Finances dans un contexte de capitalisme financier globalisé, centrée sur les coûts des États providence et associée aux dérives d’une autonomie et d’une auto-régulation professionnelle jugée excessive. Au second pôle se situent les plaidoyers en faveur des professions, menés au nom de la qualité du service public, dénonçant les risques de dégradation des savoir-faire et des professionnalités, pointant les menaces pesant sur une autonomie jugée indispensable pour la production du service et s’opposant aux coupes budgétaires. La dénonciation des méfaits du NPM émane alors autant d’acteurs parties prenantes (Gori et al., 2009) que de travaux académiques engagés (Clarke et Newman, 1997 and Radin, 2006). Cet (apparent) front commun dénonçant l’attaque des professions constitue un moment de la réaction et fonctionne assurément comme un « mythe » utile dans les luttes politiques et dans la défense des professionnels affectés par les réformes. Ce registre fait partie de la construction et de l’entretien de la dimension professionnelle. De part et d’autre, ces positions polarisées cristallisent des moments historiques dans des rapports de force et des luttes collectives. Mais, précisément parce qu’elles doivent être historicisées, elles constituent aussi une grille sociologiquement heuristique mais insuffisante pour décrypter les changements en cours. L’idéologie néo-managériale n’est pas une doctrine stabilisée une fois pour toutes (Hood, 1998) et elle s’incarne avant tout dans des instruments (indicateurs de performance, nouveaux systèmes de comptabilité et d’audit, focalisation sur les coûts, mise en concurrence, etc.) et des formes d’organisations (agences, externalisation, etc.). Si elle constitue parfois un « prêt à penser » mobilisé par raccourci par ses promoteurs, ses détracteurs ou ses analystes, elle fait l’objet d’appropriations partielles, de compositions nationales et locales (parfois parallèlement à d’autres réformes) et de mise en œuvre dans des technologies concrètes qui en façonnent les orientations et les enjeux. Certaines élaborations doctrinales néo-managériales, notamment celles de la fin des années 1990, peuvent ainsi faire la part belle à des formulations qui accordent une place au modèle professionnel, voire qui en reprennent certains principes. Une série d’idées sont alors valorisées : la spécificité du service public, l’importance de la satisfaction de l’usager, la qualité de l’offre de service (delivery), ou encore le fonctionnement partenarial, la dimension locale des politiques, l’implication (empowerment) des communautés dans la fabrique des services publics (Exworthy et Halford, 1999, p. 8–9 ; Ferlie et al., 1996, p. 14–15 ; Newman et Clarke, 2009). Le programme de la « troisième voie » et les réformes du New Labour de Tony Blair correspondent, par exemple, à cette reformulation (Tournadre-Plancq, 2010) qui conserve une partie de l’héritage thatchérien (l’individualisation, l’activation), l’amplifie (la mesure des performances) mais l’articule aux idées d’inclusion sociale et de partenariat en intégrant les professionnels du secteur public dans des réseaux comprenant également les administrations, les associations, les usagers et les organisations privées associées dans le cadre de partenariat public-privé (PPP). Par ailleurs, le dualisme professionalism/managerialism, qui a constitué un schème d’analyse classique en sociologie des professions (par exemple, Freidson, 1986, p. 149 et suiv., 1994 ; Haug, 1975), apparaît aussi en singulier décalage avec les apports récents appelant à dépasser les visions trop essentialistes ou homogénéisatrices du fait professionnel ( Evetts, 2003a and Evetts, 2006a) et à penser plus finement les interactions entre managers et professionnels ( Farrell et Morris, 2003 and Lazega et Wattebled, 2010), organisations et professions ( Ackroyd, 1996 and Kirkpatrick et Muzio, 2011). De nombreux travaux de sociologie des professions rendent compte de l’extrême variété des dynamiques professionnelles, irréductibles au scénario de l’attaque managériale. Ils examinent le déclin de certaines professions (Freidson, 1986), décrivent l’émergence de nouveaux « groupements » aux dimensions professionnelles plus floues ou plus évolutives (Demazière et Gadéa, 2009), soulignent les tendances à la bureaucratisation d’organisations professionnelles (Freidson, 1994), mettent l’accent sur l’importance des dynamiques de concurrence inter-professionnelle (Abbott, 1988) ou pointent l’émergence d’une forme de bureaucratisation scientifique des savoirs au sein des professions (par exemple avec l’evidence-based medecine, Harrison, 2002). Ne faut-il pas aussi plus finement prendre en compte les transformations des fonctions de management (pilotage, contrôle) au sein des organisations publiques, dopées par l’explosion de l’audit (Power, 1999), par les nouvelles technologies du « gouvernement à distance » ou du gouvernement par la performance et par la croissance des bureaucraties du contrôle (Hood et al., 1999) ? À l’épreuve de ces nouveaux instruments, les modalités de pilotage et de direction des organisations publiques sont en pleine mutation mais ne débouchent pas sur une seule figure. D’abord parce que le gouvernement à la performance se traduit par des formes de re-bureaucratisation qui n’en rendent pas les capacités de direction très efficaces. Ensuite parce que ces nouvelles formes de pilotage ne sont pas identiques selon les secteurs et les rapports de force. S’en tenir à l’opposition NPM versus professionnels publics apparaît alors insuffisant pour deux motifs. Les groupes professionnels publics ne constituent pas des entités uniformes et sont engagés dans des mutations importantes, indépendamment des réformes néo-managériales. Les réformes néo-managériales ne sont pas identiques, dans leurs contenus, d’un pays et d’un secteur à l’autre. Et leurs effets sont également différenciés, ce qui souligne la nécessité de les appréhender en interaction avec les groupes professionnels dont elles cherchent à affecter les modes de régulation et l’activité. Pour le dire d’une formule, les réformes néo-managériales et les mobilisations professionnelles contemporaines soulèvent d’intéressants problèmes d’analyse et d’interprétation qui invitent moins à prendre pour un acquis stable et immuable l’opposition entre NPM et professionnels publics qu’à faire jouer, pour les dépasser, les termes de cette polarité. L’enjeu est alors de comprendre et de montrer comment l’introduction de logiques et d’instruments managériaux constitue un vecteur de différenciations des trajectoires des professions, de recomposition du travail des professionnels, de division des mondes professionnels. 1.3. New Public Management et groupes professionnels publics : de nouvelles pistes d’interprétation Le chantier de recherche auquel renvoie la question des rapports entre NPM et groupes professionnels du service public est particulièrement vaste. Il mérite des investigations variées et d’amples approfondissements tant les enjeux, politiques et scientifiques, sont importants. L’objectif de ce dossier-débat est plus modeste que cela. Nous avons voulu tracer des lignes de discussion qui suggèrent la complexité des rapports entre NPM et professions, initient des débats et échanges entre spécialistes de ces deux domaines de recherche et appellent au développement d’analyses serrées sur les conséquences des réformes managériales sur ces groupes professionnels inscrits dans les organisations du secteur public. Les cinq contributions proposées alimentent le débat à partir de points de vue analytiques différenciés, lisibles dans la variété des échelles d’analyse privilégiées, dans la multiplicité des terrains empiriques convoqués, dans la diversité des manières de s’emparer de la question. Les contributions à ce dossier-débat engagent, chacune à leur manière une discussion des catégories de crise, de dépossession, de déclin pour explorer les déclinaisons des tensions entre NPM et professions du public. Thomas Le Bianic questionne ainsi la diversité des modernisations des bureaucraties professionnelles portées par le NPM et les évolutions contrastées qui en découlent. Catherine Paradeise interroge les conséquences de la réforme récente du pilotage des universités, en France, sur la profession académique. Romuald Normand examine les recompositions du travail et de la profession enseignante dans le contexte de la réforme de la Troisième Voie en Angleterre. Daniel Benamouzig et Frédéric Pierru explorent les impacts des profondes transformations de la régulation de la santé publique en France sur les professionnels du secteur hospitalier. Enfin, Julia Evetts analyse les changements dans les professions de service affectées par le NPM et interprète les mutations qui en résultent en termes de différenciation de formes de professionnalisme. Nous espérons que le débat ainsi amorcé pourra rebondir et avoir des prolongements, tant il demeure ouvert et mérite d’être enrichi d’autres perspectives, nourries par des observations documentées et des conceptualisations pertinentes. Pour l’heure, plusieurs éléments peuvent être avancés, qui sont pointés de différentes façons et formulés de diverses manières dans les contributions à ce dossier-débat. Pour les résumer en quelques formules qui permettront, nous l’espérons, de progresser dans la compréhension de ce que le NPM fait aux professions, avançons que : les professions ne sont pas des entités isolées mais sont engagés dans des interactions avec leur environnement ; les professions ne sont pas des entités équivalentes mais sont caractérisées par des consistances et des légitimités variables ; les professions ne sont pas des entités homogènes mais sont traversées par des divisions internes ; les professions ne sont pas des entités immuables mais s’affaiblissent, disparaissent, émergent et s’affirment ; les professions ne sont pas des entités stabilisées mais sont confrontées en permanence à une multiplicité de changements. Reprenons brièvement ces cinq pistes analytiques. Les tensions et contradictions entre NPM et groupes professionnels publics peuvent-elles être rabattues sur un conflit central, travaillant le cœur des bureaucraties professionnelles ? Adopter d’emblée un tel point de vue ne comporte-t-il pas le risque de mettre en scène des entités isolées et définies par et dans ce seul rapport conflictuel : d’un côté de nouvelles strates en charge du management et du contrôle gestionnaire, de l’autre des professionnels cherchant à préserver leurs marges d’autonomie (Alford, 1975) ? Si elles occupent des positions différentes dans les organisations ces deux catégories d’acteurs s’opposent-elles radicalement et invariablement dans leur rapport à l’organisation (Raelin, 1986) ? Si elles ont des activités spécifiques, sont-elles si étanches et leurs relations effectives s’épuisent-elles dans l’antagonisme des intérêts ? Catherine Farrell et Jonathan Morris soulignent combien cette lecture reste schématique et rend mal compte de la complexité des relations personnelles et professionnelles nouées au sein d’une organisation publique et des formes de coopération qui s’y développent (Farrell et Morris, 2003). Plus largement, l’approche écologique des professions ne saurait être rabattue sur des luttes de juridiction (Abbott, 2003 and Boussard et al., 2010) et doit aussi prendre en compte la variété des interactions que les professionnels engagent avec d’autres composantes des organisations dans lesquelles ils travaillent : pairs, subordonnés, managers, etc. Les contributions apportent encore d’autres éclairages et enrichissent ces questionnements. Par exemple, quelles sont la validité et la pertinence de la figure du professionnel autonome et indépendant dans le secteur public, à quelles coordonnées historiques et localisées correspond ce modèle, comment construire des points de vue analytiques qui ne le considèrent pas comme un implicite mais au contraire en interroge les traductions concrètes ? La gamme des rapports entre professions et organisations est-elle toujours inscrite dans la tension entre recherche d’indépendance pour les premières et tentative de contrôle pour les secondes, ou ne peut-elle être conçue — et observée — selon des logiques différentes, par exemple en termes d’apports des premières au fonctionnement des secondes, ou de protections délivrées par celles-ci à l’égard des premières ? L’analyse des relations entre NPM et professions n’implique-t-elle pas dans nombre de situations observables de prendre en compte une pluralité de groupes professionnels concernés et partant de considérer aussi les relations qu’ils entretiennent entre eux ? Ces interrogations invitent à complexifier l’analyse des effets des réformes managériales et suggèrent que leur implantation ne se réduit pas à une rupture avec un ordre ancien dans lequel des professionnels autonomes auraient été isolés des organisations, mais rencontre, et bouscule dans la plupart des cas, un lacis de relations et d’échanges auxquels participent les professionnels dans les univers organisés. Une autre perspective de réflexion à l’égard de l’opposition entre NPM et professions s’alimente au fait que les groupes professionnels dans les services publics n’ont pas tous acquis la même consistance et la même légitimité. Niveau de complexité des tâches à accomplir, importance accordée aux problèmes à résoudre, degré d’ésotérisme des savoirs à mobiliser, prestige du statut social, exclusivité des compétences spécialisées, autorité morale des leaders, poids des institutions proprement professionnelles… les différenciations entre les groupes professionnels sont nombreuses. Considérer ceux-ci sous l’angle principal de leur autonomie, ne conduit-il pas à saisir celle-ci comme une propriété trop uniforme, et à faire des professions une catégorie trop homogène, générique ? Les différenciations interprofessionnelles ne doivent-elles pas être intégrées dans une analyse comparative qui pointerait des degrés de vulnérabilité, des capacités inégales de résistance (Thomas et Davies, 2005) ? Et considérer que les groupes professionnels sont identiquement affectés (négativement) par les réformes néo-managériales, ne conduit-il pas à une stylisation trop radicale et trop simple ? Analysant le secteur hospitalier britannique, Stephen Ackroyd (1998) met en lumière les impacts différenciés du NPM selon les groupes et diagnostique des inégalités entre ces derniers : les médecins préservent plus leur autonomie et sont moins affectés par le NPM que les infirmières. Des travaux centrés sur les réformes NPM permettent de mettre en exergue une multiplicité de stratégies et de réactions des professionnels, variant par exemple entre la « colonisation » des nouveaux instruments gestionnaires, le « découplage » consistant en leur adoption formelle sans impact sur le travail effectif, ou la « reconfiguration » qui combine les deux précédentes ( Dent et al., 2004 and Jespersen et al., 2002). Les articles de ce dossier participent à ces réflexions en pointant une multiplicité de phénomènes contribuant à moduler les tensions entre NPM et professions du secteur public, au premier rang desquels la valeur accordée au service rendu — et l’estimation des coûts qui y est associée — ou encore le degré d’organisation et de cohésion du groupe professionnel. La variété du phénomène professionnel s’alimente aussi aux capacités défensives et aux stratégies de lutte collective, ou encore aux intérêts à ajuster les pratiques aux nouvelles exigences et aux stratégies d’adaptation au changement. Dès lors, les dynamiques professionnelles ne sont-elles pas irrémédiablement plurielles, voire de plus en plus hétérogènes, à mesure que certains groupes s’affaiblissent tandis que d’autres se renforcent ? De même, la fragilisation des groupes ou corps professionnels doit-elle être théorisée en termes de recul et de déclin face à un NPM dominateur ou doit-elle être considérée en termes de mutations de modèles professionnels et de recomposition du professionnalisme (voir, par exemple, Sehested, 2002) ? Ces différenciations s’expliquent pour partie par le fait que les professions ne sont pas également soudées autour d’une communauté d’intérêts, et, loin d’être des entités homogènes, elles sont traversées par des divisions internes. Celles-ci renvoient à une multiplicité de phénomènes : manières de travailler, définition des bonnes façons de faire, distributions statutaires, degrés de légitimité, etc. Or les réformes NPM ne contribuent-elles pas à redéfinir les positions et les hiérarchies : en créant de nouveaux rôles, en dépréciant certaines pratiques, en promouvant des modes rénovés de valorisation, en introduisant des intérêts inédits, en ouvrant des espaces d’engagement, etc. ? Aussi, face aux pressions néo-managériales, le sort des professionnels ne doit-il pas être, par hypothèse, considéré comme plurivoque ? Dans cette perspective, l’analyse des effets des réformes britanniques brosse un vaste panorama de leurs gains et pertes (Ferlie et al., 1996). Ceux-ci doivent êtres analysés finement, car les différenciations internes se déplacent, dessinant des processus de « reorganisation » (Freidson, 1985) ou de « re-stratification » (Kirkpatrick et al., 2009) des groupes. Les contributions à ce dossier n’esquivent pas une telle perspective et s’interrogent sur les manières dont les logiques et instruments néo-managériaux introduits dans le secteur public génèrent de la division et de la différenciation au sein des groupes professionnels. Ne faut-il pas considérer avec précision leurs hétérogénéités internes qui, si elles sont parfois difficilement perceptibles parce qu’elles concernent les systèmes de valeurs, les appropriations du travail et les conceptions de la qualité, contribuent à fractionner les pratiques, les intérêts, et les réactions aux réformes ? Les changements contribuent-ils à renforcer les segmentations internes, par exemple, entre l’élite et les professionnels de base ou entre différentes expertises, ou provoquent-ils des phénomènes plus diffus de redistribution des cartes ? Comment considérer les réactions collectives des professionnels, souvent orientées vers la protestation face à des changements imposés de l’extérieur et les réactions individuelles, généralement plus diversifiées, voire inconciliables puisqu’oscillant entre l’appropriation et la résistance, en passant par l’indifférence ou le détournement ? La diffusion des réformes NPM ne passe-t-elle pas souvent par la mobilisation de certains professionnels, qui sont alors non seulement associés ou enrôlés, mais aussi renforcés et rétribués pour leur contribution à la mise œuvre des changements ? Plus globalement, la multiplication des lignes de partage au sein des groupes professionnels doit-elle être interprétée comme l’indice d’un processus de destruction ou d’éclatement, comme le signe d’une modulation de l’impact des réformes, ou comme la marque de déplacements des périmètres et frontières des professions ? Dans un contexte de changement, des groupes professionnels peuvent disparaître, se recomposer, se renforcer ou s’affirmer. Sous cet angle processuel ne peut-on examiner dans quelle mesure le NPM et les transformations des formes de pilotage, d’organisation et de contrôle au sein de l’État, font aussi émerger de nouveaux professionnels, notamment à l’échelle des fonctions de management ? Les investigations sont alors d’autant plus nécessaires qu’elles pointent un possible paradoxe des évolutions en cours : tandis que certains groupes seraient en voie de « dé-professionalisation » sous l’effet des réformes sapant leur autonomie, d’autres seraient en voie de professionnalisation en raison de l’apparition ou de la montée en puissance de nouvelles activités (consultants, prestataires, gestionnaires de projet, contrôleurs, etc.). Les personnels de direction, d’encadrement et de contrôle, qui restructurent et affaiblissent les groupes professionnels, seraient eux-mêmes pris dans un processus de professionnalisation (Noordegraaf, 2007) marqué par la stabilisation de compétences et de savoirs ad hoc, la création de programmes de formation, la définition de code de conduite ou de déontologie et la mise en place de processus de sélection et de nomination. Il devient alors nécessaire d’identifier plus clairement, dans l’organisation, les porteurs des logiques néo-managériales. Quels sont les profils et les trajectoires de ceux qui occupent ces fonctions renforcées de pilotage et de contrôle dans les bureaucraties professionnelles ? Observe-t-on la mise en place d’une nouvelle « classe de managers » à l’image de ce qu’observait James Burnham dans les années 1940 (Burnham, 1942) dans les organisations publiques ? Est-elle particulièrement différenciée ? Reformulant ces questions, des contributions à ce dossier s’interrogent sur les fonctions managériales émergentes sous différents angles. Si ces nouvelles fonctions managériales — dans les établissements scolaires, les universités, les écoles ou les hôpitaux — sont souvent occupées par des (anciens) professionnels, comment leur identification se stabilise-t-elle ? Se considèrent-ils toujours comme des pairs et sont-ils considérés comme tels, ou tendent-ils à former une nouvelle catégorie de travailleurs ? Ont-ils rompu avec leurs anciennes activités et expertises pour se consacrer entièrement à leurs nouvelles missions ou combinent-ils ces deux ensembles de tâches ? Les manières de construire ces rôles et les répertoires d’action associés se sont-ils différenciés et selon quels processus ? Les recherches manquent pour analyser ces nouvelles fonctions de « managers » et leurs titulaires, même si des contributions ont été apportées, dans l’univers hospitalier ( Causer et Exworthy, 1999 and Kitchener, 2000) ou dans l’enseignement notamment ( Barrère, 2006 and Buisson-Fenet, 2009). Certains auteurs (Kitchener, 2000) décrivent ainsi l’hybridation des rôles professionnels et managériaux quand des médecins britanniques deviennent, par exemple, directeurs d’hôpitaux et intègrent de nouvelles responsabilités (commerciales, etc.). Il ne va pas de soi que ces « managers » soient nécessairement favorables aux orientations, même hétérogènes, du NPM et leurs propres trajectoires peuvent les conduire, au contraire, à y résister ou, à tout le moins, à rester passifs face aux effets d’entraînement des réformes (Farrell et Morris, 2003, p. 137). Pour d’autres auteurs, la montée en puissance de la composante managériale ne débouche pas nécessairement sur une « managérialisation » des professions du secteur public (Ferlie et Geraghty, 2005). Elle peut se traduire par des formes de superposition ou de coexistence mais aussi par des scénarios de « colonisation » des fonctions managériales par des professionnels du secteur public ou par l’émergence de nouvelles formes d’expertise d’État. La compréhension des tensions entre NPM et professions et de leurs effets mérite également d’être mieux contextualisée, c’est-à-dire inscrite dans l’analyse des dynamiques plus larges qui affectent les activités professionnelles concernées. Car les professions ne sont pas des entités stabilisées mais sont traversées par une multiplicité de changements, au premier rang desquels les mutations des activités elles-mêmes. Ainsi, dans de nombreux domaines, comme ceux de la médecine, de l’enseignement ou du travail social, le travail est marqué par des incertitudes croissantes sur les manières de poser les problèmes, sur les réponses à y apporter, sur l’efficacité des méthodes, sur les priorités à privilégier (White et Stancombe, 2003). Les activités de services ont un caractère peu prévisible et peu programmable, pour de multiples raisons dont certaines sont intrinsèques, puisque la définition du service a un caractère irrémédiablement flou (Lipsky, 1980) et qu’elle s’appuie sur des savoirs implicites et non codifiés (Sternberg et Horvarth, 1999). Ces évolutions, qui, chez les professionnels, font surgir des interrogations sur le sens de leur travail (Sutherland et Dawson, 2002) ou des dilemmes éthiques (Paillet, 2007), interagissent avec des logiques externes : montée des exigences des clients ou des usagers (Weller, 1998), rationalisation des coûts, etc. Ces articulations sont complexes et multiples, et elles ne se réduisent pas à des effets d’amplification des réformes néo-managériales. Comme l’illustre ce dossier, ces réformes ne sont pas les seuls ressorts des mutations, pouvant conduire à la déstabilisation ou à la destruction, des services professionnels : elles sont une composante des changements, majeure dans certains cas, plus secondaire dans d’autres, et articulée de manière variable avec les dynamiques des contextes dans lesquels opèrent les professionnels. Cette perspective invite à affiner les descriptions en intégrant la variété des sources et formes de changements. Au-delà des catégories permettant de cerner des phénomènes significatifs, le NPM ne se manifeste-t-il pas sous des formes composites, variant selon les périodes et les cadres nationaux, mais aussi selon les secteurs et les domaines dans lesquels il est implanté ? De même, les groupes professionnels sont-ils inscrits dans des dynamiques relativement linéaires et attendues ou suivent-ils des cheminements imprévisibles, voire erratiques ? Comment considérer les temporalités à l’œuvre, pour comprendre le développement, la diffusion et l’implantation des réformes, les réactions, les résistances, les ajustements qu’elles provoquent, et les effets, les impacts et les conséquences qu’elles produisent ? Les réformes introduites dans le secteur public au nom du NPM constituent assurément autant de menaces pour les professionnels qui y ont conquis une certaine autonomie au nom de leur expertise, de la qualité du service rendu et d’une conception à la fois personnelle et collective du travail bien fait. Ce dossier met ce point de vue en débat, en suggérant des directions d’analyse, et, au-delà, en invitant au développement des recherches sur la question. Multiplier les études de cas apparaît comme une piste sérieuse pour avancer des propositions analytiques fondées, tant le phénomène professionnel au sein du secteur public est hétérogène, que l’on considère les différences inter- ou intra-professionnelles. Il y a plus, ce phénomène est ambigu, parce que les professions n’y forment pas des entités délimitées avec netteté, circonscrites avec évidence, institutionnalisées avec force. Leur saisie est inséparable de dynamiques de changement, alimentées de l’intérieur ou par des sources externes dont le NPM n’est qu’une composante. Elle est aussi inséparable d’inscriptions en contextes, caractérisés par des mondes et acteurs variés (destinataires du service, hiérarchies, autres professionnels, experts…). La profession est donc une catégorie qui est tout à la fois historique et relationnelle, et la vertu d’un questionnement sur les relations entre NPM et profession est sans doute de rappeler que l’état de professionnel est un processus plus qu’un statut. C’est peut-être aussi en raison de cette fragilité intrinsèque que la protection (ou l’agression) et l’attaque (ou la défense) des professionnels travaillant dans les services publics suscitent de vifs combats (et plus rarement des débats) dans la sphère publique. Nous livrons ici un débat (et non un combat), qui contribuera, nous l’espérons, à éclairer ce phénomène et à encourager le développement d’analyses sociologiques.

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